Un ulteriore e significativo passo in avanti nell’approvazione della legge-quadro sugli interporti

Il 9 luglio scorso il Senato della Repubblica ha approvato, con modificazioni, il disegno di legge n. 1055, contenente la «Legge quadro in materia di interporti», testo già licenziato dalla Camera dei deputati il 28 febbraio 2024, ed a questa ritrasmesso in pari data.

Tale proposta, laddove dovesse superare indenne l’esame – in terza lettura – di quest’ultima assemblea legislativa, comporterà l’abrogazione delle norme in materia di interporti, attualmente in vigore, contenute sia nel primo capo della l. 4 agosto 1990 n. 240, recante «Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al trasporto merci e in favore dell’intermodalità», che nell’art. 6 del d.l. 1 aprile 1995 n. 98, convertito, con modificazioni, in l. 20 marzo 1995 n. 204, contenente «Interventi urgenti in materia di trasporto» (art. 8, comma 1).

Il nuovo articolato definisce i principi fondamentali concernenti gli interporti e la loro rete, ai sensi dell’art. 117, comma 3, cost. (art. 1.1).

Come noto, gli interporti, sono infrastrutture preordinate a favorire lo scambio intermodale e l’interconnessione tra le reti. Questi, nel Piano strategico della portualità e della logistica (PSNPL), adottato in attuazione dell’art. 29, comma 1, del d.l. 2014 n. 133 (convertito con modificazioni in l. 2014 n. 164) ed approvato con d.P.C.M. 26 agosto 2015, sono stati definiti come «un complesso di infrastrutture e servizi finalizzati allo scambio di merci tra le diverse modalità di trasporto […] che si collocano al centro della supply-chain e che sono in grado di accogliere non solo imprese di trasporto e logistica, ma anche aziende specializzare in lavorazioni differenti (imballaggi, assemblaggi, etichettature ecc.)» (§2.9.4).

La definizione di interporto contenuta nell’art. 1, comma 4, lett. a, della proposta di legge qui in rilievo, appare di più ampio respiro rispetto a quella fornita dall’art. 1 della vigente l. 1990 n. 240, a norma del quale per interporto s’intende il «complesso organico di strutture e servizi integrati e finalizzati allo scambio di merci tra le diverse modalità di trasporto, comunque comprendente uno scalo ferroviario idoneo a formare o ricevere treni completi e in collegamento con porti, aeroporti e viabilità di grande comunicazione».

Nella norma del d.d.l. n. 1055, da ultimo richiamata, l’interporto è, infatti, definito come «il complesso organico di infrastrutture e di servizi integrati di rilevanza nazionale, gestito in forma imprenditoriale al fine di favorire la mobilità delle merci tra le diverse modalità di trasporto con l’obiettivo di accrescere l’intermodalità e l’efficienza dei flussi logistici, in ogni caso fornito di collegamenti con porti o aeroporti e viabilità di grande comunicazione e comprendente uno scalo ferroviario, idoneo a formare treni intermodali completi o convenzionali, e attrezzature fisse e mobili atte al trasbordo di unità di carico intermodali e merce dalle modalità di trasporto ferroviario a quella stradale o di navigazione interna».

Gli interporti sono, quindi, ritenuti «infrastrutture strategiche per lo sviluppo e per la modernizzazione del Paese […] di preminente interesse nazionale» (art. 1, comma 5), tanto che la loro rete, unitariamente considerata, rappresenta «una delle infrastrutture fondamentali per il sistema nazionale dei trasporti», che è «strettamente pertinente al perseguimento di interessi pubblici di rilievo generale» (art. 1, comma 6).

Gli obiettivi perseguiti dal provvedimento sono dettagliatamente esplicitati nell’art. 1, comma 2. Questo, in primo luogo, è preordinato a favorire l’intermodalità terrestre e l’efficienza dei flussi logistici, attraverso la valorizzazione della rete esistente degli interporti ed i collegamenti con il sistema portuale (lett. a) ed a migliorare ed incrementare l’efficienza e la sostenibilità dei flussi di trasporto, in una prospettiva di sviluppo e di connessione con le reti infrastrutturali nazionali ed europee (lett. b). Il testo in esame, inoltre, ponendosi in linea con quanto previsto dal PSNPL, è volto a sostenere il completamento delle infrastrutture per l’intermodalità previste, per il nostro Paese, dalla rete transeuropea dei trasporti di cui al reg. (UE) 2024/1679 (lett. c). Esso è, infine, preordinato a razionalizzare l’utilizzazione del territorio in funzione della domanda di trasporto e di attività logistiche (lett. d), a contribuire alla diminuzione dell’impatto ambientale che tali attività generano (lett. e) ed a promuovere la loro sostenibilità economica, sociale ed ambientale (lett. f).

La gestione degli interporti di rilevanza nazionale, individuati ai sensi della l. 1990 n. 240, e aggiornati con le indicazioni contenute negli atti di pianificazione nazionale, nel disegno di legge n. 1055 è riservata ai «soggetti gestori degli interporti», vale a dire ad «enti o imprese proprietari o titolari del diritto di gestione comunque denominato» (art. 1, comma 4, lett. b), il cui elenco dovrà essere istituto con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (art. 1, comma 5).

L’attività di gestione di un interporto si sostanzia in un’attività di prestazione di servizi svolta in ambito concorrenziale, che rientra nel novero delle attività aventi natura economico-industriale e commerciale, ed è demandata ai soggetti gestori, che operano in regime di diritto privato (art. 5, comma 1).

Questi ultimi dovranno provvedere non soltanto alla realizzazione delle strutture relative ai nuovi interporti, sulla base dei criteri prefigurati dallo stesso disegno di legge, ma anche all’adeguamento strutturale degli interporti già operativi o in corso di realizzazione (art. 5, comma 2).

Per garantire la certezza degli strumenti economico-finanziari utilizzati per la realizzazione degli interporti, gli enti pubblici concedenti sono chiamati a costituire, sulle aree in cui ove sono ubicate tali infrastrutture, un diritto di superficie (ex art. 952 e ss. c.c.) in favore dei gestori già convenzionati con il MIT. La durata di tale diritto è determinata tenendo conto sia del valore degli investimenti effettuati per le opere realizzate dai gestori, che dell’ammortamento dei costi da questi ultimi affrontati (art. 5, comma 3).

Sulla base di tali parametri il d.d.l. rimette la valutazione della congruità dell’operazione economico-finanziaria rispetto alla durata del diritto di superficie ad una perizia di stima asseverata e giurata da un tecnico abilitato, che dovrà definire «un piano economico-finanziario in relazione ai costi sostenuti e ai ricavi attesi dalla gestione delle opere realizzate nonché alla misura degli oneri sostenuti e non ancora ammortizzati attraverso la gestione stessa» (art. 5, comma 3).

Il provvedimento accorda ai gestori anche la possibilità di riscattare, su loro espressa richiesta, le aree su cui insistono gli interporti dagli enti concedenti e trasformare, così, il diritto di superficie in piena proprietà, facendo applicazione, per quanto compatibili, delle disposizioni di cui all’art. 31, commi da 45 a 48, della l. 23 dicembre 1998 n. 448 [recante «Misure per la stabilizzazione e lo sviluppo»] (art. 5, comma 4), che consente ai Comuni di cedere in proprietà le aree già concesse in diritto di superficie e comprese nei piani approvati a norma della l. 18 aprile 1962 n. 167 [recante «Misure per la finanza pubblica e la stabilizzazione»] o delimitate ai sensi dell’art. 51 della l. 1971 n. 865 [recante «Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica, norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942 n. 1150; 18 aprile 1962 n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata»].

Il provvedimento di cui si discorre riserva una particolare attenzione anche alla programmazione degli interporti (art. 2) ed alle condizioni per la loro individuazione (art. 3).

A tale ultimo riguardo esso subordina l’individuazione di nuovi interporti alla congiunta sussistenza di sette condizioni e, segnatamente, alla disponibilità di un territorio non soggetto a vincoli (paesaggistici, naturalistici o urbanistici) che possano comprometterne la fattibilità (art. 3, comma 1, lett. a), alla presenza di collegamenti stradali diretti con la viabilità di grande comunicazione (art. 3, comma 1, lett. b) e di collegamenti ferroviari diretti con la rete ferroviaria nazionale prioritaria (art. 3, comma 1, lett. c), nonché alla presenza di adeguati collegamenti stradali e ferroviari con almeno un porto o un aeroporto (art. 3, comma 1, lett. d), alla coerenza con i corridoi transeuropei di trasporto (art. 3, comma 1, lett. e), all’individuazione di siti in aree già bonificate, con previsione, in via prioritaria, di interventi di potenziamento e di riutilizzazione di strutture preesistenti (art. 3, comma 1, lett. f) ed, infine, alla garanzia di un’adeguata sostenibilità finanziaria delle attività e di idonei flussi di merci attuali e previsti (art. 3, comma 1, lett. g).

Il progetto di un nuovo interporto che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, dovrà conformarsi alle previsioni del d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, recante «Norme in materia ambientale», dovrà prevedere, laddove necessario, un terminale ferroviario intermodale (lett. a), un’area attrezzata di sosta per i veicoli di talune categorie internazionali (N2, N3 O3 e O4) (lett. b), un servizio doganale (lett. c), un centro direzionale (lett. d), un’area per i servizi destinati ai veicoli industriali (lett. e), aree diverse destinate, rispettivamente, alle funzioni di trasporto intermodale, di logistica di approvvigionamento, industriale, distributiva ed anche urbana (lett. f) ed, infine, dei sistemi capaci di garantire la sicurezza delle merci, delle aree e degli operatori (lett. g).

Il processo di progettazione e realizzazione di un nuovo interporto dovrà soddisfare i criteri di trasparenza e di unitarietà tra le diverse funzioni previste e prevedere, altresì, adeguati e certificati sistemi di sicurezza e di risparmio energetico, oltre ad essere accompagnato anche da una valutazione dei costi e dei benefici dell’investimento.

Per il raggiungimento degli obiettivi eurounionali in materia di emissioni nell’atmosfera, il provvedimento prevede, poi, che in sede di progettazione dell’interporto si debbano ricomprendere anche infrastrutture di produzione di energia da fonti rinnovabili o, quanto meno, collegamenti a reti di approvvigionamento di energia riconducibile sempre a fonti rinnovabili (art. 3, comma 3).

Il d.d.l. n. 1055 si connota per aver introdotto il principio della programmazione degli interporti, che si attualizza per il tramite del Piano generale dell’intermodalità.

A tale riguardo, l’art. 2, comma 1, del d.d.l. stabilisce che il MIT in vista dell’elaborazione di tale piano acquisito il parere della Comitato Nazionale per l’intermodalità e la logistica, che  svolge funzioni consultive in ordine alla programmazione e al coordinamento delle iniziative inerenti allo sviluppo degli interporti (ex art. 4, comma 1) e sentita la conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lg. 1997 n. 281, provvede, con uno o più decreti, alla ricognizione degli interporti già esistenti e di quelli in corso di realizzazione, che rispondono alle condizioni fissate nella delibera CIPET (oggi CIPESS) del 7 aprile 1993, recante il «Piano quinquennale degli interporti» (in G.U. 14 maggio 1993 n. 111), che all’art. 1 fissa le cinque condizioni necessarie affinché un interporto possa essere considerato di rilevanza nazionale.

Il Piano generale per l’intermodalità, che è elaborato dal menzionato dicastero in coerenza con gli strumenti programmatori di carattere generale e con quelli specificamente relativi al settore dei trasporti e della logistica (art. 2, comma 2), è, poi, approvato con decreto del MIT, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Più nel dettaglio, il d.d.l. stabilisce che lo schema di decreto, dopo l’acquisizione dell’intesa, sia trasmesso alle Camere per l’acquisizione del parere delle competenti commissioni parlamentari, che dovrà essere reso nei trenta giorni successivi, decorsi inutilmente i quali, il provvedimento potrà comunque essere adottato (art.  2, comma 3).

Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere delle Comitato nazionale per l’intermodalità e la logistica, con uno o più decreti, adottati di concerto con il ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, procederà, poi, all’individuazione dei nuovi interporti, verificata la sussistenza delle condizioni in precedenza passate in rassegna ovvero all’individuazione degli interventi per il potenziamento degli interporti già esistenti (art. 2, comma 4).

A tale ultimo riguardo appare utile rilevare che il testo in esame demanda al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, al termine di un complesso iter amministrativo, il compito di individuare in ordine di priorità i progetti concernenti la realizzazione e lo sviluppo degli interporti, garantendo in ogni caso che il loro numero non sia superiore a trenta (art. 6, comma 1).

Per il finanziamento di siffatte iniziative il disegno di legge autorizzata la spesa di cinque milioni di euro per il 2025 e di dieci milioni di euro per ciascuno dei due anni successivi (art. 6, comma 2).

L’ordine di priorità per il finanziamento dei progetti è fissato tenendo conto non soltanto della rispondenza degli stessi alle finalità perseguite dal medesimo d.d.l. ed enunciate nell’art. 1, comma 2, ma anche del contributo che questi potranno fornire al conseguimento dei requisiti enunciati nell’art. 3, comma 2, precedentemente analizzati (art. 6, comma 2).

Le modalità e le procedure per dar consistenza alle previsioni da ultimo passate in rassegna sono demandate ad un decreto del MIT adottato di concerto con il MEF previa intesa in sede di Conferenza unificata, entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge (art. 6, comma 3).

L’art. 6 fissa anche le regole procedurali per l’approvazione dei progetti relativi alla realizzazione e allo sviluppo degli interporti elaborati sulla base del Piano generale dell’intermodalità.

Esso, al riguardo, dispone che tali progetti siano approvati mediante accordo di programma ai sensi dell’art. 34 del d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), con la partecipazione dei presidenti degli interporti interessati. Qualora l’accordo di programma non sia approvato entro quattro mesi (termine, invero, prorogabile fino ad un massimo di ulteriori due mesi per comprovate ragioni istruttorie) dalla convocazione della Conferenza di cui all’art. 34, comma 3, del TUEL, ovvero nel caso in cui il consiglio comunale non ratifichi l’adesione del sindaco ai sensi dell’art. 34, comma 5, del TUEL, i progetti decadranno dall’assegnazione dei finanziamenti (art.  6, comma 4).

La rilevanza che i trasporti ferroviari presentano nell’ambito del sistema infrastrutturale qui in considerazione emerge in particolarmodo da due ulteriori e specifiche previsioni, l’una, concernente i gestori dell’infrastruttura ferroviaria, l’altra, invece, i gestori degli interporti.

Al fine di garantire il potenziamento dei flussi delle rete ferroviaria degli interporti, di aumentare la capacità degli impianti ferroviari in questi esistenti, di favorire l’interoperabilità ed elevare gli standard di sicurezza dei terminal intermodali raccordati all’infrastruttura ferroviaria nazionale, l’art. 6, comma 5, del d.d.l. n. 1055 dispone che i gestori delle infrastrutture ferroviarie, previa analisi dei costi/benefici, potranno provvedere, con oneri a proprio carico, all’adeguamento delle connessioni ferroviarie di «ultimo miglio», anche ai fini dell’ottimizzazione della gestione della circolazione ferroviaria, dell’unificazione degli standard tecnici e normativi di sicurezza e di capacità dell’infrastruttura. I soggetti gestori degli interporti, sia singolarmente che in forma aggregata, saranno, invece, legittimati a sottoscrivere con RFI s.p.a. appositi contratti per procedere all’adeguamento ai parametri fissati dall’Unione europea in materia di adeguamento a sagoma, a modulo e a peso assiale della rete alla quale i terminal interportuali sono collegati (art. 6, comma 6, lett. a) e di funzionalità e dimensione dei moduli dei terminal ferroviari interportuali  (art. 6, comma 6, lett. b).

L’approvazione della nuova legge quadro sugli interporti, nella versione di cui si è dato conto, potrebbe fornire un utile e significativo contributo per lo sviluppo di un più moderno sistema logistico nazionale, capace di superare gli squilibri territoriali ancora esistenti, di attrarre investimenti e di generare occupazione sempre più qualificata, contribuendo, così, alla valorizzazione ed alla competitività del sistema logistico nazionale, mediante la creazione di hub logistici sempre più sostenibili e tecnologici, come da tempo auspicato dagli operatori del settore.